将灵活就业人员纳入失业保险覆盖范围

围绕失业保险制度功能，结合灵活就业人员的制度需求和就业特点，坚持制度创新，构建有别于当前制度的失业保险制度和政策体系，统筹兼顾促进新就业形态发展和保障灵活就业人员合法劳动权益。

随着经济社会发展、产业结构调整、信息技术广泛应用以及就业制度劳动力市场化改革不断深化，就业方式日趋多样化，灵活就业已成为就业的重要途径。而信息技术发展和大数据移动互联的广泛应用，使得有别于标准就业和传统灵活就业的新就业形态发展迅速，突出表现在就业机会网络化、就业形式平台化、工作任务碎片化、工作空间任意化、工作时间弹性化、就业身份去单位化等。我国各类灵活就业人员有2亿人左右，成为吸纳就业的“蓄水池”。

国家信息中心《中国共享经济发展报告(2020)》显示，2019年以新业态形式出现的平台企业员工数已达623万人，平台带动的就业人数约7800万人。美团数据显示，2019年通过美团平台获得收入的网约配送员(外卖骑手)总数达到398.7万人，比上年增长了23.3％。灵活就业大量涌现的同时，灵活就业者的就业机会和收入更加不稳定，失业风险更大，需要提供更高水平的就业保障，有必要将灵活就业人员纳入失业保险覆盖范围。

目前，我国失业保险制度正处于向就业保险制度转变的过渡时期，进一步扩大制度覆盖面，将灵活就业人员纳入制度范围，真正实现“覆盖全民”是制度发展的内在要求。同时，健全覆盖全面、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次的失业保障体系，健全灵活就业人员的失业保障制度，也是“十四五”期间失业保险制度建设的重要目标。

将灵活就业人员纳入失业保险覆盖范围，是失业保险制度发挥国家治理功能的重要体现。当前和今后一个时期，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾依旧是我国社会的主要矛盾。党的十九届五中全会将坚持新发展理念、坚持深化改革开放、坚持系统观念确定为“十四五”期间经济社会发展必须遵循的原则。在统筹发展与安全的宏观国家治理格局中，失业保险制度作为社会稳定的“安全网”，在新的发展阶段大有可为，既可作为全面深化改革起到“稳定器”，又可成为充分均衡发展起到“助推器”，为所有劳动年龄内的就业者和失业者提供全覆盖、易获得的失业保险政策，有助于提高失业保险制度的国家治理能力，其关键是将数量庞大的灵活就业人员纳入制度范围，通过制度创新建立适合灵活就业特点的参保办法、待遇保障机制和业务经办体系，推动灵活就业人员实现更加充分、更高质量的就业。

现有的失业保险制度设计是以单位就业、清晰的劳动关系为前提，并未覆盖灵活就业人员。目前，我国只有部分地区试点失业保险覆盖灵活就业人员，主要做法是嫁接于当前的失业保险制度体系，根据灵活就业人员的特点稍作调整。从各地反馈情况分析，灵活就业人员难以纳入失业保险覆盖范围，主要原因在于灵活就业人员的就业、失业状态难以确定和监测，如临时工、季节工、承包工、小时工、派遣工等，虽然可以和用人单位建立劳动关系，但其工作时间不固定，纳入失业保险覆盖范围后，大大增加社保管理部门工作量和工作难度，而且当前经办体系信息化程度难以精准追踪其就业状态的变化。而自雇型就业（如个体经营和合伙经营）、自主就业（如作家、自由撰稿人、律师、中介服务工作者）、临时就业（如家庭小时工、街头小贩和其他类型的打零工者）的失业和就业状态更不容易界定。

因此，需要围绕失业保险制度功能，结合灵活就业人员的制度需求和就业特点，坚持制度创新，构建有别于当前制度的失业保险制度和政策体系，统筹兼顾促进新就业形态发展和保障灵活就业人员合法劳动权益。

*，坚持以就业保险的制度理念构建灵活就业人员的“就业保险制度”，在制度功能上坚持保生活、防失业、促就业、助发展“四位一体”，以保障参保者失业后的基本生活为基础，以提升灵活就业人员就业能力、预防失业为重点，以促进参保者实现更加充分、更高质量就业为目标，以助力灵活就业人员全面发展作为政策导向。制度的运行要坚持广覆盖、保基本、重能力、可持续的基本原则。广覆盖原则是指应尽可能地将灵活就业人员纳入失业保险覆盖范围，只要申请参加失业保险的灵活就业人员，都应被纳入；保基本是指失业保险待遇以保障参保灵活就业人员的基本生活和基本需要为原则，避免过高标准造成参保人员的负担过重，也避免产生对保险金的过分依赖；重能力，是指基金支出以提升参保灵活就业人员的就业能力为重点，确保维持就业状态，助力个人全面发展；可持续原则是指保证灵活就业人员参加的失业保险制度能够长期稳定发展，基金收支能够实现长期平衡，基金良性运行。

第二，探索以自愿参保代替强制参保，以社保关系代替劳动关系作为参加失业保险的前提条件，建立适合灵活就业人员的参保机制。自愿参保符合部分国家个体劳动者参加社会保险所经历的“排除-自愿-强制”政策变迁路径，目前我国部分地区对于灵活就业人员参加社会保险大多主张自愿性原则，部分城市灵活就业人员参加失业保险都是采取自愿原则。以社保关系代替劳动关系作为参加失业保险的前提，主要是规避灵活就业人员“就业-失业”状态难以辨认的障碍。具体可以选择两个途径，一个是通过就业登记或灵活就业人员认定（备案）将“就业-失业”状态显性化；另一个是以缴费与否作为是否参保的凭证，即灵活就业人员只要参保缴纳失业保险费，就视同处于就业状态，中断缴费视同失业，可以按规定申领失业保险待遇。这种参保机制可以覆盖更多类型、更大范围的灵活就业人员，甚至是建立正式劳动关系的正规就业人员，能够充分利用保险的“大数法则”机制，通过政策设计更好体现“就业能力保险”属性，凸显防失业、促就业、助发展的制度功能。

第三，基于权利义务对等原则设计制度激励功能，建立基金独立核算的、制度功能自洽的、与现有失业保险制度并行的制度体系。灵活就业人员参加失业保险属于个人参保行为，需要在制度设计上更加体现激励功能，可以按照权利义务对等基本原则，参保缴费和待遇享受的条件设计要体现应保尽保，即只要灵活就业人员申请参加失业保险并按规定缴纳失业保险费，就有资格享受保险待遇。为提高参保积极性，可以考虑建立灵活就业人员失业保险基金个人账户，在一定参保时限内将未享受的待遇和结余转入养老保险基金个人账户，提高参保意愿。

第四，先易后难、先试点后推广，逐步建立灵活就业人员的制度体系、政策体系和业务经办体系。可以考虑在部分地区先行试点。将统筹地区内为社会、单位、家庭或个人提供临时性、季节性服务并获得相应劳动报酬，且未与任何用人单位建立劳动关系、经户籍所在社区社会保障工作站登记备案、以灵活就业人员身份参加统筹地区养老保险并按月足额缴费的城镇户籍人员，纳入失业保险覆盖范围。充分借鉴现行失业保险相关规定，建立灵活就业人员的政策体系和业务经办体系，将相关业务列入公共就业服务内容，降低制度建立初期的运营成本，及时总结评估先行试点的成熟经验，为后续制度创新和推广提供实践支撑。